El concepto “dominio público” no sólo implica ser propiedad de la Administración, sino una serie de características especiales que configuran un régimen diferente al resto de bienes públicos. Estos caracteres comportan un régimen de propiedad exorbitante respecto al concepto de propiedad usado por el derecho privado.

A continuación se hace una breve reseña de las características del dominio público, así como sus clases y sus usos conforme a la ley.

Los bienes o derechos de dominio público, también llamados demaniales, son aquellos que, siendo de titularidad pública, se encuentren afectados al uso general o servicio público, además de a los que la Ley otorgue expresamente este carácter.

La Constitución española (en su artículo 132.2) otorga el estatus de bienes de dominio público estatal en todo caso a la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental.

A raíz de las anteriores definiciones se puede extraer un criterio fundamental a la hora de clasificar un bien como de dominio público: la afectación. La afectación supone la sujeción de ese bien al fin concreto del servicio público. La afectación es un vínculo que une un bien al servicio público.

La afectación se realiza por norma constitucional o ley, o bien por acto administrativo. En cuanto a la primera de las vías es especialmente relevante la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas. En cuanto a la afectación por acto administrativo, puede ser expresa, implícita o presunta:

• Expresa: cuando el acto va directamente encaminado a destinar el bien a un uso o servicio públicos.
• Implícita: cuando se deduce de actos de las Administraciones Públicas (actos de expropiación, planes urbanísticos…).
• Presunta: consiste en la utilización pública de estos bienes por parte de la Administración, de forma continuada, para un uso general o un servicio público.

En el lado opuesto a la afectación, está la desafectación, que consiste en quitar a ese bien en cuestión su vinculación con el servicio público. De esta manera, pierden la categoría de dominio público y pasan a ser bienes patrimoniales, esto es, son propiedad de la Administración pero esta propiedad guarda más semejanzas con la propiedad tal y como es entendida por el derecho privado, por ejemplo se podrían gravar o enajenar estos bienes tras la desafectación. Y es que los bienes de dominio público tienen unas características especiales que hacen que se diferencien en su régimen de otras propiedades de las Administraciones Públicas. Estas características son:

1. Imprescriptibilidad: estos bienes no puede adquirirse por usucapión ya que su propiedad es imprescriptible.
2. Inalienabilidad: no pueden venderse
3. Inembargabilidad: no pueden ser objeto de embargo.

Como se puede ver, estos caracteres suponen un régimen exorbitante respecto a la propiedad tal y como se configura en el derecho privado.

Por otra parte, la mutación demanial permite cambiar la titularidad del bien o derecho de una Administración a otra, o bien desafectar el bien para inmediatamente afectarlo a otro servicio público en el mismo acto.

En primer lugar, conviene distinguir entre:

• Dominio público natural: el Tribunal Supremo los define como bienes que por sus características naturales no son susceptibles de apropiación privada. Entran en esta categoría el mar o las aguas territoriales, por ejemplo. Las Leyes de las Comunidades Autónomas no permiten apartar del tráfico privado esta clase de bienes, es decir, son dominio público por ley estatal o Constitución, independientemente de su titularidad.
• Dominio púbico artificial: son bienes que están afectados al servicio público y el interés general. Por ejemplo, la ley establece que los edificios en los que se encuentren las oficinas de la Administración serán dominio público.

Cabe mencionar por otra parte la existencia de los bienes comunales, que son bienes de dominio público de carácter especial, con una importante raíz histórica. Su origen se encuentra en el proceso de repoblación tras la Reconquista, cuando a los repobladores se les atribuía la propiedad de estos bienes con el fin de generar rentas o frutos que eran aprovechados por los vecinos. El aprovechamiento pertenece por tanto “al común de los vecinos”. El Tribunal Supremo considera que el régimen de propiedad es una cotitularidad, del municipio y de los vecinos, en jurisprudencia mayoritaria.

En primer lugar, los bienes de dominio público pueden ser utilizados por las Administraciones titulares, es el caso de los bienes artificiales donde se llevan a cabo servicios públicos o los edificios de oficinas administrativas. También es el caso de bienes naturales que ser reservan para el uso de la Administración mediante lo que se conoce como reservas demaniales. Las reservas demaniales implican una declaración de necesidad de uso u ocupación por razón del interés público por el tiempo necesario para llevar a cabo los objetivos que justificaron esa reserva de uso público, extrayendo el bien del uso de los ciudadanos.

Por otra parte, los bienes de dominio público pueden ser usados por los ciudadanos. Este uso se denomina uso común y puede ser tanto general (el uso de uno o algunos ciudadanos no impide el de los demás, como por ejemplo bañarse en una playa) y especial (supone una intensidad mayor que el uso general mediante algunos privilegios, como podría ser la instalación de sombrillas o mesas en la vía pública).

Por último, el demanio público puede ser utilizado, disfrutado u ocupado de forma privativa por quienes consiguen un título habilitante, excluyendo así el uso común de todos los ciudadanos, ya sea general o especial.

Excluyendo el uso común general, el uso del dominio público exige disponer de un título habilitante.

Este título habilitante puede tener la forma de Ley, de autorización o de concesión. Las autorizaciones se conceden siempre que se cumplan una serie de requisitos reglados y son en todo momento revocables por la Administración que las ha concedido. Las concesiones por su parte se conceden en régimen de concurrencia y de igualdad de condiciones, mediante un procedimiento regulado.

BERMEJO VERA, J: Derecho Administrativo básico, Parte Especial, Volumen II, Thomson Reuters, 2018.

https://www.boe.es/buscar/pdf/1978/BOE-A-1978-31229-consolidado.pdf

https://www.iberley.es/temas/concepto-dominio-publico-61979

Rocío Aparicio Ruiz