El Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (“IIVTNU”), más comúnmente conocido como “el impuesto por plusvalía”, es un impuesto de ámbito municipal, regulado en el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (“LHL”), que grava el aumento del valor de los terrenos de naturaleza urbana desde su adquisición ¹⁾ hasta el momento de su transmisión, ya sea inter vivos o mortis causa, así como la constitución de derechos reales sobre los referidos terrenos.

Se trata de uno de los impuesto municipales más importantes desde el punto de vista de la financiación de los Ayuntamientos. Solo en el municipio de Zaragoza, en el año 2016, este impuesto supuso una recaudación de casi 76 millones de euros.

Sin embargo, la controvertida Sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de mayo de 2017 ha declaro inconstitucional parte de su regulación (arts. 107.1, 107.2.a y 110.4 LHL), dejando una laguna que según el Tribunal, sólo el legislador, en su libertad de configuración normativa, puede completar.

Constituye el hecho imponible del Tributo el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana puesto de manifiesto en el momento de su transmisión por cualquier título, así como por la constitución o transmisión de cualquier derecho real de goce, limitativo del dominio, sobre los referidos terrenos.

El sujeto pasivo del impuesto a título de contribuyente varía en función de los casos: puede ser el transmitente o el adquiriente del terreno de naturaleza urbana. Es el transmitente (ya sea persona física o jurídica) cuando la transmisión se produce a título oneroso y es el adquiriente cuando la transmisión se produce a título lucrativo.

Por ejemplo, en una compraventa es el vendedor el sujeto pasivo del impuesto y el que tiene que hacerle frente, mientras que en una donación o en una herencia es el adquiriente el contribuyente.

La base imponible la constituye la cantidad que se obtiene de multiplicar un porcentaje sobre el incremento de valor de los terrenos puesto de manifiesto en el devengo y experimentado a lo largo de un período máximo de 20 años. El valor de los terrenos en el momento del devengo se determina según el valor que tengan otorgado a efectos del Impuesto sobre Bienes Urbanos (“IBI”) y el porcentaje a aplicar sobre el incremento depende del tiempo de tenencia del terreno.

El tipo de gravamen es fijado libremente por los Ayuntamientos hasta un máximo del 30% sobre la base imponible.

El impuesto se devenga cuando se transmite la propiedad del terreno, ya sea a título gratuito u oneroso, inter vivos o mortis causa, en la fecha de transmisión. O, en el caso de constitución de derechos reales sobre el terreno, en el momento de la constitución o transmisión.

Una vez enumerados los elementos del tributo, conviene aclarar el objeto del tributo.

El impuesto de plusvalía no grava ni una ganancia patrimonial derivada de un negocio traslativo, ni la mera realización de esa operación (pues en ese caso se produciría una duplicidad de hechos imponibles al estar ello gravado por otros impuestos como el IRPF). El impuesto de plusvalía grava el incremento patrimonial real o potencial que experimenta un terreno como consecuencia del desarrollo urbanístico durante un intervalo temporal dado. Cosa distinta del hecho imponible es el momento de su devengo, es decir, el momento por el que se manifiesta tal capacidad, que es el momento de la transmisión o de la constitución de derechos reales (pero el legislador podría haber establecido sin problema un devengo periódico que, por ejemplo, fuera gravando el incremento producido anualmente en el valor del terreno).

Así, el objeto del tributo no es la ganancia patrimonial puesta de manifiesto con la transmisión, sino la plusvalía que genera el desarrollo urbanístico para quien es propietario del bien y la disfruta durante un período de tiempo. La capacidad económica se encuentra en la diferencia entre el titular que disfruta de ese incremento de valor generado por ese proceso urbanístico frente a titulares de inmuebles no favorecidos por el mismo.

La Sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de mayo de 2017 (ECLI:ES:TC:2017:59), declaró inconstitucionales y nulos los arts. 107.1, 107.2.a y 110.4 de la LHL (relativos a la determinación de la base imponible del tributo) “pero únicamente en la medida que someten a tributación situaciones de inexistencia de incrementos de valor”.

El conflicto suscitado en relación a este tributo surgió a raíz de la crisis económica, pues por primera vez (salvo contadas ocasiones), el valor real de los terrenos de naturaleza urbana era inferior al de años anteriores debido a la caída de las inversiones inmobiliarias. Así, se han producido y se siguen produciendo numerosas transmisiones cuyo valor de venta es muy inferior al de adquisición.

Sin embargo, el sistema de cuantificación del tributo de la LHL no prevé tal posibilidad de decremento en el valor de los terrenos de naturaleza urbana, sino que la base imponible se establece en función de un sistema de cuantificación objetivo que determina de forma automática un incremento de valor en el terreno mediante la aplicación de un porcentaje fijo por cada año de tenencia al valor que tenga ese terreno a efectos del IBI en el momento de la transmisión, con independencia no sólo de la cantidad real de incremento, sino también de la propia existencia del mismo.

Así, entiende el Tribunal Constitucional que, de acuerdo con el sistema establecido en la LHL, “basta con ser titular de un terreno de naturaleza urbana para que se anude a esa circunstancia, como consecuencia inseparable e irrefutable, un incremento de valor sometido a tributación”. Por tanto, en todas aquellas situaciones en las que no se ha producido un incremento real del valor del terreno, se está gravando una renta ficticia o irreal, inexpresiva de capacidad económica y, en consecuencia, de forma contraria a lo establecido por el art. 31.1 de la Constitución Española.

Así las cosas, el Tribunal Constitucional declaró nulos los artículos que establecen la forma en la que se determina la base imponible del tributo en la medida en la que someten a tributación situaciones inexpresivas de capacidad económica y estableció un mandato al legislador para que modificara el actual régimen legal de forma que se adaptara a la Constitución, esto es, que permita que dichas situaciones no queden gravadas por el tributo.

Sin embargo, a fecha de hoy, el legislador todavía no ha llevado a cabo esta modificación y cada Ayuntamiento está reaccionando de una manera diferente. Algunos han suspendido la liquidación de este tributo, pero otros siguen exigiendo su liquidación y pago. Por su parte, los Tribunales de lo Contencioso a los que se acaba recurriendo para exigir la aplicación de la Sentencia del Tribunal Constitucional a casos concretos, tampoco están dando una respuesta unánime, pues interpretan la Sentencia del Tribunal Constitucional de formas dispares.

Así, en el momento actual, existe una gran inseguridad jurídica en torno a la aplicación de este tributo, que afecta no solo a numerosos contribuyentes sino también de forma trascendental a las cuentas de muchos ayuntamientos que no solo pueden disminuir drásticamente su recaudación a través de este tributo sino que posiblemente van a tener que devolver grandes cantidades a los contribuyentes que hicieron frente a este tributo como consecuencia de una norma inconstitucional.

1. Impuesto
2. Impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados

Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. Boletín Oficial del Estado, 9 de marzo de 2004. 59:10284-10342. https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2004-4214&p=20171109&tn=1 (último acceso 26 de noviembre de 2017).

Sentencia del Tribunal Constitucional de 15 de junio de 2017. STC 59/2017 (cuestión de inconstitucionalidad num. 4864-2016). Buscador de jurisprudencia constitucional. Tribunal Constitucional de España. http://hj.tribunalconstitucional.es/HJ/es/Resolucion/Show/25349 (último acceso el 26 de noviembre de 2017).

Sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo de Santander Nº 1 de 14 de junio de 2017. Sentencia nº 123/2017. Buscador del Sistema de Jurisprudencia - Poder Judicial. http://www.poderjudicial.es/search/contenidos.action?action=contentpdf&databasematch=AN&reference=8142874&links=%22capacidad%20econ%C3%B3mica%22%20%22123%2F2017%22&optimize=20170915&publicinterface=true (último acceso el 26 de noviembre de 2017).

Sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo de Zaragoza Nº 2 de 23 de junio de 2017. Sentencia nº 158/17. Palazón Valentín S. a Pérez Rubio P. Entrega personal. 26 de septiembre de 2017.

Palazón Valentín S. Temas de actualidad sobre la plusvalía municipal. Ponencia presentada en el Colegio Oficial de Gestores Administrativos de Aragón y La Rioja. 26 de septiembre de 2017, Zaragoza.

Segura A. Seguralejandro: La recaudación por plusvalía del Ayuntamiento de Zaragoza bate récords. Publicación de 21 de febrero de 2017. http://www.seguraalejandro.com/la-recaudacion-plusvalia-del-ayuntamiento-zaragoza-bate-records/ (último acceso el 26 de noviembre de 2017).

Paula Pérez Rubio