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Sistema electoral


1. Introducción

1.1. Concepto de sistema electoral

Entendemos por sistema electoral al conjunto de reglas que gobiernan el proceso por el cual el elector expresa sus preferencias mediante el voto, así como por el que los votos expresados son traducidos en escaños de sus representantes. Cox (1997:38) amplía este concepto tradicional, incorporándole las reglas de partido que regulan no solo la competición entre partidos, sino también la interna de las propias formaciones que concurren. No obstante, los sistemas electorales no son exclusivamente aplicables a los partidos políticos, de manera que las legislaciones pueden prever (o incluso imponer) candidatos no partisanos/independientes:

  • Es habitual que en el Dáil (cámara baja) de la República de Irlanda sean electos candidatos independientes. De hecho, siempre ha existido al menos uno desde su independencia en 1922. Su influencia ha sido determinante en la formación de Gobiernos, en los que incluso han comenzado a participar recientemente, ocupando carteras ministeriales.
  • La Legislatura unicameral de Nebraska (EEUU) es formalmente no partisana, de manera que todos sus miembros son electos como independientes aunque ello no obsta su posible afiliación a un partido político, si bien no trasciende en el desarrollo de su actividad parlamentaria.
  • En cambio, la Constitución portuguesa de 1976 restringe las candidaturas para su Asamblea unicameral a los partidos políticos. No obstante, sí que pueden concurrir candidatos independientes en las listas de partido.

Los sistemas electorales entran en funcionamiento en los procesos de elección de toda clase de poderes del Estado, luego no se circunscriben a las elecciones legislativas sino también a las ejecutivas y a las judiciales. EEUU sería de nuevo ejemplo de estas dos últimas categorías. El objeto de este artículo se va a centrar casi exclusivamente en las elecciones legislativas directas, es decir, aquellas que se determinan por el voto popular sin ninguna clase de proceso intermedio (como caso contrario encontramos la elección indirecta de los senadores autonómicos en España, o las elecciones presidenciales estadounidenses, donde los votantes eligen compromisarios que posteriormente reunidos eligen al Presidente).

1.2. Fundamentos éticos

Las elecciones populares son el corazón de la democracia representativa (Cox), y su trascendencia es tal que la propia Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 reconoce en su artículo 21.1 el derecho de toda persona a la participación en el Gobierno de su país (sic), directamente o por medio de representantes libremente escogidos. Ello incluye explícitamente el sufragio indirecto, anteriormente mencionado, luego no puede ser considerado menos respetuoso con los derechos políticos reconocidos. De hecho, en los casos mencionados en el apartado anterior, tanto los compromisarios (EEUU) como los representantes de las Asambleas de las Comunidades Autónomas han sido previamente electos por sufragio directo y universal. Ello da pie a la posterior adición que hace el 21.3, que afirma que la base de la autoridad del poder público (es decir, lo que la dota de legitimidad) es la voluntad popular expresada mediante elecciones auténticas.

Encontramos en este precepto las condiciones necesarias para considerar justas unas elecciones. La idea de justicia electoral es a menudo confundida con la idea de representatividad, si bien esta última constituye uno de los posibles objetivos tenidos en cuenta en la configuración de un sistema electoral concreto. Esta idea no es mencionada en la Declaración de 1948, y de ella tampoco puede desprenderse. En realidad, todo sistema electoral es válido desde una perspectiva de los Derechos Humanos si las elecciones regidas por aquellos son, simultáneamente:

  • Celebradas con periodicidad, si bien no se especifica ninguna frecuencia concreta. En la práctica se interpreta como un intervalo no indebidamente largo, en torno a unos cinco años. Siguiendo este criterio, podríamos ver un contraejemplo en el caso de Sri Lanka, que no celebró elecciones parlamentarias entre 1977 y 1989, y otro en el Consejo Legislativo Palestino, que desde su instauración en 1996 fue renovado por última vez en 2006.
  • Celebradas por sufragio universal e igual, lo que no implica que universal englobe al conjunto de la población, considerándose aceptables aquellas restricciones relativas a la edad mínima para votar y a la restricción de la participación electoral a los ciudadanos de la jurisdicción, o bien de aquellas con las que exista un acuerdo. Por ejemplo, los ciudadanos de la UE tienen derecho a participar en las elecciones al Parlamento Europeo por cualquiera de sus Estados miembros. Asimismo, que el sufragio debe ser igual significa que debe respetarse el principio de un ciudadano, un voto. Este principio encuentra su razón de ser en dos movimientos históricos:
  1. La existencia del llamado voto plural, que permitía a ciertos electores estar inscritos en varias circunscripciones y votar en todas ellas, como sucedía en las elecciones a la Cámara de los Comunes británica: por ejemplo, un elector que cumpliera con los requisitos pertinentes podía votar tanto por la circunscripción donde residía como por la de aquella Universidad en la que estudiaba. Este desequilibrio se corrigió con la aprobación del Representation of the People Act 1949. Esta realidad sería mantenida a nivel local hasta su completa eliminación en el año 1969 excepto para la City de Londres (el distrito financiero), donde se reconoce el sufragio no solo por razón de residencia sino también por la condición de empresario, sujeto a restricciones. En este sentido, el City of London (Ward Election) Act 2002 permite al empresario contar con un voto por cada cinco empleados suyos (hasta los 50) y uno por cada 50 una vez superado el exceso. Mientras que los partidarios de esta excepción argumentan que asegura la representación de la gran actividad económica de la City frente a una escasa población fija, los detractores lo califican como una situación plutocrática (esto es, aquella en la que el Gobierno queda prácticamente en manos de los ricos).
  2. La existencia del llamado malapportionment, que implica fuertes diferencias en el ratio de habitantes (o electores, dependiendo de la base empleada para la distribución) por escaño entre circunscripciones, lo que implica una sobrerrepresentación injustificada de ciertas áreas de la jurisdicción en cuestión. Una de las primeras críticas contemporáneas a esta desigualdad fue la reforma de la Cámara de los Comunes del Reino Unido en 1832, que eliminó los llamados burgos podridos, que eran circunscripciones con escaso censo electoral y una elevada sobrerrepresentación. Un ejemplo claro era la circunscripción de Old Sarum, que contaba con dos diputados para sus siete electores en el momento de la reforma. Asimismo son conocidos los continuos casos detectados en los Estados Unidos en las elecciones a su Cámara de Representantes y a las cámaras bajas de sus Estados. Inicialmente, el Tribunal Supremo rechazó intervenir para eliminar el contraste entre la representación de circunscripciones en el caso de Colegrove v. Green (1946), cuyos demandantes ya plantearon como posibles criterios para el diseño de circunscripciones la compacidad, la contigüidad y la igualdad de población, si bien el Tribunal Supremo se declaró incompetente para evaluar tales criterios, en parte porque vulneraría la previsión constitucional que garantiza en el Senado la igual representación de los Estados con independencia de su población (si bien su naturaleza es de cámara territorial, y además las condiciones son iguales para todas las circunscripciones, mientras que en el caso examinado se estaba favoreciendo deliberadamente a unos distritos sobre otros). Esta regla sería posteriormente casada tras Baker v. Carr (1962), pero el caso más significativo es Reynolds v. Sims (1964), en cuya decisión se proscribió no la sobrerrepresentación en sí, sino un uso desproporcionado de la misma.
  • Celebradas por voto secreto, es decir, anónimo. Debe garantizarse tanto la ausencia de coacciones al elector como de medios que permitan identificar al votante o a la decisión que este ha tomado a lo largo del proceso. Así, un ejemplo de vulneración clara de este principio son las elecciones plebiscitarias italianas de 1934, en las que las papeletas favorables a las candidaturas fascistas estaban coloreadas con la bandera nacional, y las contrarias estaban en blanco. Además, se obligaba al elector a entregar a las autoridades electorales la papeleta no empleada, lo que permitía la rápida identificación de la oposición. Caso problemático es la garantía del anonimato del voto de los electores analfabetos. En tal caso se admite la adopción de procedimientos equivalentes para la asistencia en el voto de estas personas, o bien puede simplificarse la propia papeleta, como es el caso de la India, para cuyas elecciones cada partido cuenta con un dibujo fácilmente reconocible por el votante.

En cambio, la idea de representatividad en el sentido de proporcionalidad no es uno de los criterios enumerados por la Declaración. Es cierto que se suele asociar en Europa Continental la idea de que una mayor proporcionalidad garantiza una representación justa de los electores, si bien desde el mundo anglosajón no son pocas las voces que consideran igualmente legítimo que una mayoría de los electores cuente con una mayoría de los escaños frente a posibles interferencias de grupos minoritarios. De ello debe deducirse que todo sistema electoral puede ser considerado justo si son las propias elecciones las que siguen criterios justos. Por tanto, todo sistema electoral es legítimo si las elecciones son democráticas.

1.3. Evaluación crítica del sistema electoral

Haciendo abstracción de las ideas de justicia, los sistemas electorales son igualmente evaluados tanto desde una perspectiva económica y matemática, o bien desde una perspectiva política y sociológica. Las aportaciones de cada una son:

  • Desde la primera perspectiva, los efectos de las fórmulas y de las combinaciones de fórmulas empleadas para la conversión de votos en escaños, y la concepción de los sistemas electorales como un proceso de equilibrio análogo al mercado. Este proceso descrito por Cox (1997:6) puede resumirse de la siguiente manera: la oferta electoral viene dada por los partidos políticos; y la demanda electoral, por los votantes. Las decisiones de estos últimos vienen previamente anticipadas por sus expectativas, para su posterior ajuste en función de las restricciones mecánicas (es decir, al modo de votación) y psicológicas (esto es, la influencia del sistema en la decisión del elector). Este proceso lleva a un equilibrio en el número de partidos, de manera análoga al equilibrio en el número de empresas para un mercado. Uno de los indicadores por excelencia para la calificación de este sistema entre unipartidista, bipartidista o multipartidista (al igual que se distingue entre monopolio, oligopolio y competencia – sea monopolística o perfecta-) es el número efectivo de partidos de Laakso y Taagepera (1979), virtualmente equivalente al índice de concentración empresarial de Herfindahl. La fórmula dada para este índice, que oscila entre uno (en el caso de un único partido efectivo) y el número de partidos existente en una determinada asamblea viene dado, para cada vi porcentaje de votos válidos de cada formación parlamentaria para i = 1, 2, …, j partidos, como: n = 1 / (v1 + v2 + … + vj)
  • Desde la segunda perspectiva, la piedra angular de la argumentación es el trabajo del sociólogo, politólogo y jurista francés Maurice Duverger, que planteó en la década de 1950 una ley homónima según la cual un sistema electoral mayoritario tendía a generar un sistema bipartidista, a la par que un sistema electoral proporcional tendía a generar un sistema multipartidista. Posiblemente una de las correcciones más exhaustivas a esta ley fue planteada por el politólogo italiano Giovanni Sartori, cuya evaluación de los sistemas electorales desde la óptica de sus efectos sobre el elector y sobre el sistema de partidos corrige y desarrolla la generalización planteada por Duverger, permitiendo así el análisis de los sistemas electorales más allá de la consecución de unos determinados resultados.

Debe advertirse que los sistemas electorales son esencialmente mecanismos de trasformación de votos (inputs) en escaños (outputs), de manera que el voto del elector puede producir efectos inesperados, lo que no invalida ni inutiliza ninguna de las ramas mencionadas, pero debe advertirse que estamos ante una ciencia social, y toda ley social es no determinista. Hecha esta aclaración, conviene añadir que el propósito de los siguientes apartados es aunar los fundamentos tanto matemáticos como políticos de los sistemas electorales a través del estudio detallado de sus elementos, cuya configuración es el resultado de unos objetivos a alcanzar y de la idiosincrasia de la sociedad que adopta un determinado sistema.

2. Los elementos del sistema electoral

2.1. Número de escaños

Entendemos por número de escaños la dimensión del órgano cuya composición viene determinada por la aplicación del sistema electoral a los resultados de los comicios. En la práctica suele identificarse con el tamaño de la asamblea legislativa de una determinada jurisdicción, pero todas las previsiones sobre sistemas electorales pueden aplicarse también a elecciones ejecutivas (por ejemplo, unas elecciones presidenciales) y judiciales (como es el caso de los Estados Unidos).

El número de escaños puede ser fijo o variable. Incluso cuando la cámara cuenta con una dimensión fija puede existir cierto grado de variabilidad: por ejemplo, la Constitución irlandesa de 1937 establece una horquilla de miembros para su Dáil (cámara baja) expresada en forma de ratio, de manera que no hay más de 20,000 habitantes por escaño ni menos de 30,000; con base en el último censo. Es una ley específica la que después concreta el tamaño de la cámara. Esta modalidad podría calificarse de fija-variable porque se trata de una cantidad fija de escaños sujeta a un intervalo, y que debe actualizarse por razón de variación de la población censada. En cambio, en el caso español la horquilla de diputados en el Congreso se expresa en forma numérica, dando un intervalo de 300 a 400 miembros, que es concretada por la LOREG en 350. Sin embargo, aquí no hay variabilidad condicionada a ningún factor: ha sido una decisión de política legislativa. En otros casos la propia Constitución fija el número de escaños: así, la Cámara de Diputados italiana cuenta con 630 escaños por expresa previsión de su Carta Magna.

En cambio, otras jurisdicciones prevén una cantidad variable de escaños en función de los resultados electorales. Uno de los casos más estudiados al respecto es el de la Constitución alemana, que prevé un Bundestag (cámara baja) de 598 escaños como punto de partida. Este número puede verse incrementado en dos casos derivados de una misma característica de su sistema electoral (detallado más adelante): la obtención por parte de un partido de más escaños que en aplicación de un reparto proporcional a nivel nacional, lo que le permite retener estos escaños (conocidos como Überhangmandate). Desde las elecciones de 2013 se permite, además, compensar a los partidos «afectados» por la sobrerrepresentación resultante, obteniendo escaños adicionales. Tanto los Überhangmandate como los escaños compensatorios pueden elevar la composición del Bundestag.

En ocasiones la modificación del número de escaños en una asamblea se debe a decisiones pragmáticas para evitar una situación de bloqueo parlamentario. El caso del Jämviktsriksdag o Parlamento de equilibrio sueco es paradigma de una situación de empate técnico entre las coaliciones tanto del Gobierno como de la oposición. De los 350 escaños del Riksdag escandinavo, las elecciones de 1973 se resolvieron con 175 escaños a favor de la coalición socialista-comunista y 175 a favor de la coalición de centroderecha. Por expresa previsión constitucional las situaciones de desacuerdo se resolvieron mediante sorteo. Para evitar empates en legislaturas posteriores, Gobierno y oposición acordaron reducir el número de diputados en el Riksdag a 349, que surtiría su efecto en las elecciones de 1976. En el caso de España, la LOREG prevé en el ámbito de las elecciones locales un número de escaños impar en todos los órganos sujetos a dicha ley orgánica.

2.2. Circunscripción electoral

La circunscripción (o distrito) electoral es el área donde tiene lugar la asignación de escaños, y puede comprender tanto un área geográfica como de otra naturaleza en atención a criterios subjetivos respecto de los electores. Lo más habitual es encontrar circunscripciones geográficas, que pueden representar desde unidades casi a nivel de barrio hasta todo el territorio representado en la asamblea (el territorio nacional en el caso de los órganos legislativos de un Estado). Estos distritos pueden aparecer en un único nivel o bien en varios superpuestos. Es importante aclarar que el hecho de que dos unidades administrativas diferentes no siempre constituyen varios niveles de representación: así, en el Congreso de los Diputados español existen circunscripciones provinciales y de ciudad (Ceuta y Melilla), si bien esta diferencia es meramente administrativa, dado que no tiene relevancia a efectos de reparto de escaños. En cambio, el Nationalrat de Austria coexisten tres tipos de circunscripción considerados superpuestos porque están operativos en todo el territorio nacional: esto es, Austria está dividida en primer lugar en distritos, pero también toda la república está dividida en segundo lugar en Estados federados, y finalmente todo el Estado constituye en tercer lugar una circunscripción nacional. Por tanto, cada elector está representado por tres tipos de distrito, mientras que en España los electores votan o en una provincia o en una ciudad autónoma. En función del nivel que ocupan en la superposición, Cox (1997: 48-49) define las circunscripciones primarias, secundarias y terciarias en función del orden en que entran en juego durante el reparto de escaños: así, en el caso de Austria los distritos serían primarios; los Estados federados, secundarios; y todo el Estado, terciaria. En cambio, en el caso del Congreso español todas ellas son primarias.

Como hemos señalado antes, existen también circunscripciones subjetivas, que atienden a las circunstancias personales del votante. Encontramos varios casos:

  • En Eslovenia, dos escaños de su Asamblea Nacional están reservados a las minorías étnicas italiana y húngara, a razón de un escaño para cada una, y se rigen por reglas diferentes (cosa que no sucede en los distritos reservados a los maoríes en Nueva Zelanda) en cuanto a su elección. No siempre es obligatorio que los electores pertenecientes a una minoría se inscriban en un censo especial. Así, desde 1967 los electores cualificados para las circunscripciones maoríes pueden inscribirse en la ordinaria que le corresponda. También puede ser obligatoria la inscripción, como fue el caso de las elecciones al Parlamento de Zimbabue, donde hasta las elecciones de 1985 existían circunscripciones «blancas» y «negras» según el origen racial del votante, que no deben confundirse con las cámaras segregadas del antiguo régimen de Apartheid sudafricano (c. 1948-1994).
  • En el caso de la India no solo existen escaños reservados para las tribus reconocidas, sino también para las castas consideradas tradicionalmente como intocables (Dalit). En estas circunscripciones, reservadas para grupos socialmente excluidos, el electorado comprende toda la población del área aunque solo pueden postularse como candidatos los miembros de dichos grupos excluidos para garantizar su representación política en el Lok Sabha (cámara baja) india. El porcentaje de circunscripciones (que son uninominales) es el peso relativo de estas castas sobre la población.
  • En otros Estados se ha optado por la creación de circunscripiciones para mujeres, como sucede en Pakistán y en Ruanda, donde se establecen a nivel provincial. Ello no impide candidaturas femeninas en las ordinarias.

En función de su magnitud (es decir, el número de escaños a elegir en cada una), las circunscripciones pueden ser uninominales (si cuentan con un solo escaño) o plurinominales (si cuentan con dos o más escaños). Las primeras están más asociadas al empleo de fórmulas mayoritarias. Sin embargo, existen Estados que emplean un reparto proporcional aunque parte de (Alemania, Bundestag) o todos (Eslovenia, Asamblea Nacional) los escaños sean asignados a circunscripciones uninominales. En el caso de las plurinominales, si bien es cierto que son requisito necesario para la aplicación de una fórmula proporcional, no todas emplean una. Es el caso del Senado español, donde la mayoría de circunscripciones cuentan con más de un escaño pero estos son electos mediante voto limitado, que no se puede clasificar como fórmula proporcional. La magnitud de la circunscripción es relevante en cuanto a aspectos como la vinculación de los representantes con el elector (cuanto mayor es la magnitud, la cercanía entre ambos tiende a disminuir) y la proporcionalidad entre el porcentaje de votos y el porcentaje de escaños que ha obtenido cada candidatura con representación parlamentaria. En concreto, a mayor magnitud, mayor es la proporcionalidad, si bien Sartori (2005:288) apunta que dicho incremento es decreciente, hasta un punto donde un escaño adicional no incrementa el grado de proporcionalidad en una determinada circunscripción.

La magnitud de las circunscripciones puede ser variable en función del resultado electoral. No es un caso habitual, pero un ejemplo interesante es el previsto por la legislación eslovena para su cámara baja. Salvando los dos escaños reservados para las minorías italiana y húngara, los 88 escaños restantes se distribuyen entre 8 circunscripciones de 11 escaños, cada uno de ellos asignado a una sola subcircunscripción. Como los escaños se asignan en función de los mejores porcentajes obtenidos en estas últimas, puede suceder que una subcircunscripción obtenga más diputados de los previstos, o que no obtenga representación. Esta particularidad puede explicarse desde un ejemplo sencillo elaborado para el caso:

% votos Distrito 1 Distrito 2 Distrito 3 Escaños
Lista 1 45% 30% 40% 1
Lista 2 30% 40% 35% 1
Lista 3 25% 30% 25% 1

Dada una región dividida en tres distritos, se reparten tres escaños a nivel regional, otorgando a cada lista escaño en los distritos donde haya obtenido mejores porcentajes de voto. Cada lista ha obtenido un escaño y, en teoría, cada distrito debería contar con un diputado. Sin embargo, como dos listas tienen sus mejores resultados en el distrito 2, el distrito 3 se queda sin representación en la práctica, aunque sus votos han sido efectivamente utilizados en el primer reparto regional.

Otras jurisdicciones buscan, en cambio, garantizar un mínimo de representación, especialmente a aquellas circunscripciones menos pobladas. Así, la Constitución irlandesa de 1937 prevé un mínimo de 3 diputados por circunscripción. También se puede optar por limitar la magnitud de una circunscripción para evitar que las diferencias entre las más y las menos pobladas sean acusadas: en Brasil, ningún distrito en la Cámara de Diputados (cámara baja) puede superar los 70 escaños.

En cuanto a su ámbito territorial, las circunscripciones pueden tener límites fijos o variables. En este último caso es posible el rediseño estratégico de sus límites para favorecer un determinado resultado de partido o de candidato. Esta práctica es conocida como gerrymandering, y suele realizarse en distritos uninominales.

Barrio 1 Barrio 2 Barrio 3 Barrio 4
Partido 1 35 20 40 15
Partido 2 15 30 10 35

En este ejemplo suponemos que existen cuatro barrios que debemos agrupar en dos circunscripciones uninominales. Si agrupamos los barrios pares y los barrios impares, en la circunscripción de impares gana el partido 1 75 a 25. En la de los barrios pares gana el partido 2 65 a 35. En cambio, si delimitamos ambos distritos agrupando los barrios 1-2 por un lado y los barrios 3-4 por otro, cambian los resultados: en el primer distrito seguiría ganando el partido 1 55 a 45, pero en el segundo distrito pasaría a vencer también el partido 1 por 55 a 45, de modo que el partido 2 no obtendría representación. Cuando el gerrymandering es llevado a la práctica, a menudo se detecta cuando la forma de los nuevos distritos es alterada sustancialmente o presenta demasiadas irregularidades y discontinuidades. Un ejemplo interesante es el tercer distrito de la Cámara de Diputados de EEUU por Maryland, que desde la revisión efectuada en 2013 presenta esta apariencia:

https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Maryland_US_Congressional_District_3_(since_2013).tif

Es precisamente el actual representante de este distrito, el demócrata John Sarbanes, quien ha impulsado una reforma legislativa para evitar la proliferación de esta práctica, muy habitual en las elecciones estadounidenses. Normalmente se asocia el gerrymandering a distritos uninominales porque, si se emplea una fórmula mayoritaria, el ganador tiene asegurada su representación, luego basta con ser medianamente precisos en la detección de áreas geográficas donde se concentran los apoyos a un determinado partido. Sin embargo, ello no ha impedido el uso del gerrymandering en circunscripciones plurinominales, como sucedió en la República de Irlanda durante la vigencia del Electoral (Amendment) Act 1974.

La maniobra fue ideada por el ministro James Tully, quien aprovechó la debilidad del partido opositor Fianna Fáil (FF) en el área metropolitana de Dublín frente al crecimiento de los partidos del Gobierno Fine Gael (FG) y Laborista. La idea del ministro consistió en trasformar el mapa político de Dublín sustituyendo las antiguas circunscripciones de 4-5 diputados por varias circunscripciones de 3, para garantizar un escaño a cada partido del Gobierno y el restante a la oposición. No obstante, el resultado fue nefasto, dado que la oposición ganó las elecciones por mayoría absoluta en 1977, barriendo prácticamente del mapa a los laboristas en la zona norte de la capital. El nuevo Gobierno impulsó la creación de comisiones independientes para la delimitación de circunscripciones de cara a futuras elecciones, convirtiéndose en una Comisión de Límites electorales fija en el año 1997.

2.3. Forma de candidatura

La forma de candidatura es sinónimo de estructura de la papeleta que finalmente es remitida al elector, y del modo en el que este debe articular sus preferencias. Antes de aparecer en la papeleta, el candidato en cuestión ha de ser nominado. El proceso de nominación no siempre se rige completamente por normas legales, puesto que es habitual que se apliquen reglas de partido en la elaboración de las listas electorales. Este es el caso de España, donde los partidos políticos tienen un alto grado de decisión sobre la composición de las listas al Congreso, con las únicas limitaciones impuestas en cuanto al número y al género de sus candidatos.

En cambio, en otras jurisdicciones el papel de los partidos es limitado porque se circunscribe a dar su aprobación o no a candidatos que, en ciertos casos, pueden concurrir como independientes si no cuentan con el visto bueno del partido, como sucede en la República de Irlanda. De hecho, el sistema electoral irlandés cuenta con una descentralización casi absoluta en la elaboración de las listas electorales dado que basta con que un candidato recoja 30 avales notariales o pague 500 € de depósito para eludir el filtro del partido. Si bien esta medida tiende a fomentar la competencia interna dentro de una misma formación, por otro lado permite que proliferen corrientes críticas que en un sistema rígido acalla la línea «oficialista».

Las candidaturas pueden ser unipersonales o de lista, que pueden combinarse como sucede en el Bundestag alemán (donde hay un voto para candidato y otro para una lista de partido) o en el Riigikogu de Estonia (donde el elector puede optar entre listas de partido o independientes). No debe confundirse una candidatura unipersonal con una lista que permite seleccionar preferencias de candidato (dado que en estas el criterio determinante para la asignación de escaños al partido es el voto a este y no al candidato, que solo determina o influye en los candidatos que recogen el escaño en cuestión una vez recibido por la formación).

Las candidaturas de lista son más sofisticadas que las unipersonales, y su forma habitual es la de una lista de nombres ordenados. Sin embargo, existen distintos modelos de lista, que tradicionalmente se han clasificado en cerradas y abiertas:

  • Las listas cerradas permiten el voto a un único partido. Cuando los electores no pueden alterar el orden presentado, se denominan bloqueadas (como sucede en las elecciones al Congreso español, donde los escaños asignados a un partido van a los primeros puestos de la lista). Si pueden hacerlo se denominan desbloqueadas, ya que el elector puede o debe marcar en la lista uno o varios candidatos de su preferencia. En Finlandia los electores deben escribir el número asociado al candidato de una lista, de modo que el voto va a la misma pero los escaños asignados son para los candidatos más votados. En algunas jurisdicciones debe alcanzarse un número determinado de preferencias para alterar el orden de lista. Se pretende con ello asegurar la elección de los primeros puestos, que suelen corresponder a figuras destacadas del partido (p.ej. en Países Bajos).
  • Las listas abiertas permiten el voto a candidatos de varios partidos. Este es el caso del Senado español, o de las elecciones a la Cámara de Diputados de Luxemburgo (donde el sistema es conocido como panachage). En el caso español los votos pertenecen exclusivamente al candidato; y en el luxemburgués, los partidos acumulan los votos de sus candidatos a efectos del reparto de escaños, que luego reciben los integrantes más votados dentro de cada formación. Otro caso de listas abiertas es el del voto único trasferible (VUT) empleado en la República de Irlanda, y que se centra en la elección de candidatos con independencia de su afiliación política. La particularidad de las listas electorales con el VUT es que los electores ordenan a los candidatos de mayor a menor preferencia escribiendo 1, 2, 3, … respectivamente. Malta es otro caso relevante de VUT.

En cuanto a la modalidad de votación, esta puede ser categórica (con igual valor de todas las preferencias) u ordinal (donde unas preferencias tienen más valor que otras, como sucede en el VUT). Una categoría intermedia sería el voto cumulativo, el cual permite al elector distribuir un número de votos entre candidatos como desee, luego depende de este que unas preferencias tengan más valor.

2.4. Barrera electoral

Existen dos conceptos de barrera electoral, según sea la barrera electoral legal o la barrera electoral efectiva. La primera hace referencia a la cantidad de votos necesaria para que un partido o candidato independiente pueda optar al reparto de escaños, lo que no siempre garantiza que obtenga realmente un escaño (por ejemplo, para una barrera electoral del 3% de los votos válidos a nivel provincial, en las últimas elecciones al Congreso por la provincia de Zaragoza superaron el porcentaje Ciudadanos y Más País, si bien ninguno de los dos obtuvo su escaño) En términos de esta explicación la segunda es la cantidad mínima de votos que, aplicadas las restricciones legales, garantiza representación. Los teóricos de los primeros sistemas de representación proporcional plantearon como medida para determinar la barrera electoral efectiva el cociente Droop. Del mismo modo que, para la elección de 1 diputado, un partido se asegura representación si alcanza el 50% (=1/2) más uno de los votos (independientemente de que pudiera elegirse con menos), para la elección de n diputados la barrera electoral efectiva será el [1/(n+1)] más uno de los votos: para n= 2, 1/3 más uno; para n= 3, ¼ más uno…

La existencia de una barrera electoral legal busca desincentivar la fragmentación política, de modo que solo las formaciones más representativas consigan entrar al reparto de escaños. Este es el caso de la famosa Fünf-Prozent-Hürde alemán (5% del voto de lista nacional, salvo para las minorías étnicas) para el Bundestag, que entró en funcionamiento en 1953, si bien es salvable si un partido obtiene 3 diputados por el sistema mayoritario. Ello le permitió al PDS mantener su representación en el Bundestag en las elecciones de 1994. En cambio, en las de 2002 solo mantuvo los 2 diputados mayoritarios obtenidos. Esta regla ha sido obviada en una sola ocasión, con motivo de las primeras elecciones tras la reunificación alemana de 1990, en las que se aplicó esta barrera por separado en las antiguas divisiones del Estado. Con ello se pretendía favorecer la entrada de formaciones específicamente creadas en la antigua República Democrática Alemania. El otro caso destacado es el de Turquía, donde la barrera electoral es del 10% nacional. En las elecciones de 2002, ningún partido representado en 1999 logró superarla.

Ciertos Estados establecen distintas barreras electorales legales para partidos y para coaliciones. Este es el caso de la cámara baja de Polonia, donde la barrera es del 5% nacional para los partidos que se presentan en solitario, mientras que para las coaliciones es del 8% nacional. Ello provocó que en 2015 ningún partido de izquierdas entrara al Parlamento, dado que los socialdemócratas concurrieron en una coalición que no superó la barrera electoral legal. En el caso de la Cámara de Diputados (cámara baja) italiana entran en juego varias barreras simultáneas para la elección de 386 de sus 630 diputados mediante una fórmula proporcional:

  • 3% nacional para partidos que concurren en solitario, excepto en el caso de partidos que representan a minorías lingüísticas en aquellas regiones sometidas a estatuto especial. En tal caso, la barrera es del 20% regional o haber obtenido dos escaños mayoritarios (p. ej. Südtiroler Volkspartei).
  • 10% nacional para coaliciones. Esta barrera tiene todavía más matizaciones: solo serán tenidos en cuenta para el reparto los votos de los partidos miembros de la coalición que hayan superado el 1% nacional. Solo serán asignados escaños proporcionales dentro de la coalición a quienes hayan superado el 3% nacional. En las últimas elecciones, celebradas en 2018, la coalición de centroizquierda superó el 10% de los votos, pero solo dos de sus integrantes recibieron escaños resultado del reparto proporcional.

2.5. Fórmula electoral

La fórmula electoral es el conjunto de operaciones matemáticas por medio de las cuales los votos emitidos son convertidos en escaños. La división tradicional distingue entre fórmulas mayoritarias y fórmulas proporcionales, aunque ciertos autores han sugerido otras categorías tales como semiproporcionales (Lakeman 1974) o mixtas (Taylor & Johnston 1979). Sin embargo, considero esta clasificación innecesaria de cara al análisis de los fundamentos de cada familia en tanto las fórmulas «semiproporcionales» comparten razón de ser con las mayoritarias, y las fórmulas «mixtas» son en realidad una combinación de fórmulas de distinta familia de tal forma que al menos un 5% de los escaños emplea fórmulas mayoritarias en un sistema proporcional o viceversa (Blais 1999:345), luego su estudio no encaja dentro del análisis de las propiedades de cada familia sino en el modo en que ambas interactúan. El criterio de Blais nos permite excluir dos situaciones:

  • Empleo minoritario de una fórmula de distinta familia: así, los escaños en el Congreso por Ceuta y por Melilla emplean un sistema mayoritario, pero no hacen considerar nuestro sistema electoral como mixto dado el escaso pero de estos sobre el conjunto del sistema (2 sobre 350). Igualmente, el escaño de la provincia autónoma de Åland en Finlandia, cuyo escaño en la Eduskunta es elegido por un sistema mayoritario, no altera la definición como proporcional del sistema electoral finlandés, ya que es uno de 200.
  • Sistemas que emplean varias fórmulas de la misma familia, como sucede en el Folketing danés (fórmulas proporcionales) y como sucedía en Reino Unido hasta 1950 en su Cámara de los Comunes (fórmulas mayoritarias).

Estas fórmulas suelen hacer referencia al voto categórico, aunque los principios de cada familia se pueden aplicar en el caso de los votos cumulativo (recordamos que es un caso particular del voto categórico) y ordinal. Así, el VUT emplea una fórmula proporcional, y sistemas como el Recuento Borda emplean mayoritarias.

2.5.1. Fórmulas mayoritarias

La mecánica de las fórmulas se basa en la asignación a los candidatos con más votos los escaños en disputa. Estas fórmulas se pueden aplicar tanto en circunscripciones uninominales como plurinominales, y pueden requerir de una mayoría simple o de una mayoría cualificada (normalmente la absoluta). En el caso de las primeras, el arquetipo de empleo es el sistema de First-Past-The-Post (FPTP) vigente en las cámaras bajas de Reino Unido, Canadá, EEUU y la India. Ejemplo:

Elecciones Generales del Reino Unido (2015) - Belfast South
Partido Candidato Votos %
SDLP Alasdair McDonnell 9,560 24.50
DUP Jonathan Bell 8,654 22.20
Alliance Paula Bradshaw 6,711 17.20
Sinn Féin Máirtín Ó Muilleoir 5,402 13.90
UUP Rodney McCune 3,549 9.10
Green (NI) Clare Bailey 2,238 5.70
UKIP Bob Stoker 1,900 4.90
NI Conservatives Ben Manton 582 1.50
Workers' Party Lily Kerr 361 0.90

En este caso no es necesario alcanzar la mayoría absoluta. El candidato que ha conseguido un mayor número de votos obtiene el escaño. Por eso también se lo denomina «de mayoría relativa» porque basta con tener una ventaja relativa con respecto de los demás contrincantes. En cambio, otras legislaciones precisan la celebración de una segunda vuelta si un candidato no ha obtenido una mayoría absoluta de los votos, como en la Asamblea Nacional (cámara baja) de Francia:

Elecciones legislativas francesas (2012) - 1ª de Haute-Savoie (Annecy)
Partido Candidato Votos %
UMP Bernard Accoyer 23,511 43.45
PS Christian Jeantet 16,936 31.30
FN André Adobati 6,799 12.56
EÉLV Claude Comet 2,763 5.11
FG Éliane Chazal 1,709 3.16
DLR Raphaël Gallet 783 1.45
Le Trèfle Stéphane Gogibus 541 1.00
AEI Sylvain Socquet-Juglard 348 0.64
MEI Hamdy Boussouiba 320 0.59
NPA Bethsabée Lunel 222 0.41
LO Jean-Paul Macé 179 0.33

En este caso ningún candidato ha obtenido la mayoría absoluta. De acuerdo con la legislación francesa, se ha celebrado una segunda vuelta a la que han concurrido los dos candidatos más votados (en ocasiones se permiten más), como ven:

Elecciones legislativas francesas (2012) - 1ª de Haute-Savoie (Annecy)
Partido Candidato Votos %
UMP Bernard Accoyer 27,473 56.06
PS Christian Jeantet 21,535 43.94

Una vez ha alcanzado el 50% más uno de los votos, es electo el candidato de la UMP Bernard Accoyer. Cuando solo hay dos candidatos en liza, se cumple que, en aplicación de una fórmula mayoritaria en un distrito uninominal, el ganador se llevará la mayoría absoluta de los votos. La segunda vuelta se denomina balotaje (lo que nos dice bastante de la idiosincrasia francesa, donde esta institución está muy arraigada; de hecho, el propio término procede del francés).

2.5.2. Fórmulas proporcionales

El fundamento de las fórmulas proporcionales es favorecer que el porcentaje de escaños obtenidos en una circunscripción por una candidatura tienda a ser igual que el porcentaje de votos obtenidos en la misma. La literatura anglosajona suele considerar también el VUT como una fórmula de representación proporcional, si bien estamos ante una modalidad de voto que aplica una fórmula electoral dentro de la familia de las proporcionales, luego no estamos ante una fórmula diferente. Existen dos grandes subfamilias de fórmulas proporcionales, existiendo aquellas fórmulas de media mayor (basadas en sucesiones de divisores) y de cuota (que son también conocidas como «de resto mayor», aunque en puridad se refiere al método de asignación de los escaños todavía vacantes, y no es el único posible).

2.5.2.1. Fórmulas proporcionales de media mayor

Existe una familia de fórmulas que se basan en una sucesión de divisores. Esta idea implica que el número de votos obtenido por cada una de las candidaturas admitidas al reparto es constantemente dividido por tantos divisores como escaños haya que repartir. Si los divisores son los números naturales (1, 2, 3, …), y una partido obtiene 100 votos, para una circunscripción de 5 escaños las divisiones sucesivas serán 100/1, 100/2, 100/3, …, 100/5. Este mismo proceso se lleva a cabo con los votos de las demás candidaturas hasta que se obtienen todos los cocientes. En el ejemplo obtendrían escaño los partidos a los que les correspondan los 5 mayores cocientes. Generalizando, estas fórmulas buscan hallar m · nj cocientes dividiendo los votos m candidaturas entre n1, n2, n3, …, nj divisores. En una circunscripción con j escaños, serán elegidos los j mayores cocientes. Cabe destacar que los cocientes se suelen expresar en números enteros redondeados.

La fórmula más conocida es el método D’Hont (o de Jefferson en EEUU), en el que el primer divisor es un 1, y los divisores se incrementan a razón de 1, luego se corresponden con los números naturales. Este método es el empleado en las elecciones al Congreso de los Diputados. El siguiente ejemplo muestra el reparto de escaños en las últimas elecciones para la provincia de Zaragoza (7 escaños):

DivisorPSOEPPVOXUPC'sMás País
1157,420119,42191,97857,39846,46522,989
278,71059,71145,98928,69923,32311,495
352,47339,80730,65919,13315,5487,663
439,35529,85522,99514,35011,6615,747
531,48423,88418,39611,4809,3294,598
626,23719,90415,3309,5667,7743,832
722,48917,06013,1408,2006,6643,284

En este caso, el PSOE obtuvo 3 escaños; el PP 2; y VOX y UP, uno cada partido. También es conocido el método de Sainte-Laguë (o de Webster en EEUU), en el que el primer divisor es un 1, y los divisores se incrementan a razón de 2, esto es, la sucesión de los números impares. Aplicado al caso anterior, resultaría en:

DivisorPSOEPPVOXUPC'sMás País
1157,420119,42191,97857,39846,46522,989
352,47339,80730,65919,13315,5487,663
531,48423,88418,39611,4809,3294,598
722,48917,06013,1408,2006,6643,284
917,49113,26910,2206,3785,1832,554
1114,31110,8568,3625,2184,2402,090
1312,1099,1867,0754,4153,5881,768

En este caso, el PSOE pierde un escaño, que aquí pasaría a ganar Ciudadanos. Especialmente la fórmula D’Hont ha sido ampliamente denostada en España por su aparente falta de proporcionalidad en cuanto a la correspondencia porcentaje de votos-porcentaje de escaños. Sin embargo, dichas críticas carecen de fuerza argumentativa para evaluar la legitimidad de un proceso electoral. En primer lugar, la proporcionalidad no es sinónimo de representatividad y, en segundo lugar, las distorsiones no están tanto en la fórmula como en la configuración del propio sistema: magnitud y delimitación de las circunscripciones, barreras electorales…

Efectuar un reparto proporcional no implica asignar una porción exacta de escaños, en tanto no se pueden asignar escaños fraccionarios, sino que estos deben ser cantidades enteras. Es, por tanto, infrecuente una correspondencia perfecta, luego la categorización de un reparto como proporcional radica realmente en que a mayor porcentaje de votos, mayor porcentaje de escaños, medido a nivel de la circunscripción en cuestión y en ausencia de variación de los demás componentes del sistema. Solo así puede categorizarse un método de reparto proporcional como tal. Cuestión distinta es la evaluación de unos resultados agregados (p. ej. el total nacional en las elecciones al Congreso), puesto que aquí entran en juego otros factores anteriormente mencionados (si bien cabe matizar que, incluso con tales restricciones, si la mecánica de reparto a nivel de circunscripción entra dentro de una subfamilia proporcional, entonces nuestro sistema electoral es proporcional). Por tanto, se debe afirmar que las fórmulas de divisor son proporcionales.

Incluso merece añadir que, si bien los detractores de las fórmulas de divisor suelen argumentar contra su «imprecisión», esta subfamilia satisface en su totalidad una propiedad denominada monotonía de la cámara, descrita por Balinski y por Young (1982:117), según la cual un incremento en la magnitud de la circunscripción garantiza que todo partido obtenga un número de escaños no inferior al que le habría correspondido con menos escaños. Dicho de otra forma: si, en nuestro ejemplo, la provincia de Zaragoza incrementa su magnitud, solo bajo una fórmula de divisor se garantiza siempre que ningún partido va a ser «perjudicado» con el reparto. Esto, en cambio, nunca va a ser posible con fórmulas de cuota. Ejemplo: imaginemos que, existiendo un reparto puramente poblacional de escaños a las provincias, la circunscripción de Madrid cuenta con 49 diputados (en lugar de 37) y comparamos con una fórmula de cada tipo qué sucedería si ganara un escaño:

Fórmula de divisor (D'Hont) Fórmula de cuota (Hare)
PartidoVotosM = 49 M = 50 M = 49 M = 50
PSOE948,75114141314
PP879,66713131213
VOX647,9249999
UP459,0306777
C's319,3104454
Más País199,1723333

Como podemos observar, si empleamos una fórmula de cuota (que detallaremos en el siguiente epígrafe) sucede que, cuando Madrid incrementa su magnitud en un diputado, Ciudadanos pierde un escaño. En cambio, esto nunca va a suceder con una fórmula de divisor, con la que simplemente ni gana ni pierde. Por tanto, podemos concluir que la principal ventaja de las fórmulas de divisor es la garantía de que un incremento en el número de escaños a repartir no perjudica a ninguno.

2.5.2.2. Fórmulas proporcionales de cuota o «de resto mayor»

Las fórmulas de cuota constituyen la otra subfamilia de fórmulas proporcionales. Su fundamento es más sencillo que el de las fórmulas de divisor, ya que simplemente consiste en dividir el número de votos de cada partido por una cuota, que determina el precio de un escaño. El resultado obtenido es el número de escaños que corresponde a cada uno, si bien es frecuente que no se asignen todos ellos.

Esto se debe a que es infrecuente que todas las divisiones sean exactas. Es aquí donde entran en juego las diferentes formas de asignación de esos escaños que faltan. El método más conocido asigna los escaños restantes a los cocientes que han obtenido mayor cifra decimal. Dicho de otra manera, van a los restos (partes fraccionarias de un escaño) mayores. Por ello se suele denominar a esta familia fórmulas «de resto mayor», si bien no siempre se aplica este método (p. ej. Israel emplea el método de Bader-Offer, que va asignando los escaños restantes a los partidos o coaliciones bipartitas con mayor número de votos por escaño). En esta explicación, no obstante, haremos uso siempre del método de los restos mayores.

La fórmula más conocida dentro de esta subfamilia es el cociente Hare (también llamado método de Hamilton en EEUU), que es el resultado de dividir el número de votos admitidos a reparto entre el número de escaños. No existe un consenso en cuanto al redondeo o truncamiento de la fórmula, si bien en estos ejemplos el resultado va a ser truncado. Este sería el resultado para la provincia de Zaragoza:

Cociente Hare =495,671 / 7 =70,810
PartidoVotosCocienteEnteroDecimalEscaños
PSOE157,4202.223120.22312
PP119,4211.686510.68652
VOX91,9781.298910.29891
UP57,3980.8106 0.81061
C's46,4650.6562 0.65621
Más País22,9890.3247 0.3247

Algunas jurisdicciones emplean una variante conocida como cuota Hagenbach-Bischoff, en la que el divisor es el total de escaños más uno. Si a esa fórmula le suman una unidad se obtiene la cuota Droop, que se emplea también en el VUT (aunque de forma distinta a un sistema de listas de partido). Esta cuota es la más pequeña en garantizar que no sean repartidos más escaños de los debidos (cosa que sí puede suceder en cocientes más pequeños como Imperiali, que consiste en emplear como divisor el número de escaños más 2), y en el ejemplo resultaría:

Cociente Droop =1 + [ 495,671 / (7+1) ] =61,959
PartidoVotosCocienteEnteroDecimalEscaños
PSOE157,4202.540720.54072
PP119,4211.927410.92742
VOX91,9781.484510.48451
UP57,3980.9264 0.92641
C's46,4650.7499 0.74991
Más País22,9890.3710 0.3710

El empleo de una determinada fórmula de cuota tiene especial repercusión en el llamado voto único trasferible. Esta particular modalidad de votación no aplica la cuota electoral al número de votos obtenido por cada partido, sino a candidatos concretos. Como es imposible que una persona obtenga dos o más escaños, si un candidato supera la cuota electoral los votos en exceso pueden ser trasferidos a otros candidatos (de acuerdo con las instrucciones del elector en la papeleta), de manera que la elección de la cuota adecuada influye tanto en la minimización de votos «malgastados», como en la legitimación de una mayoría suficiente para que un candidato cuente con el mayor grado de consenso dentro del electorado.

Esta discusión se remonta al siglo XIX, cuando las cuotas Hare y Droop tomaron forma en Europa de cara a su aplicación al VUT. Si bien las versiones primitivas del VUT empleaban la cuota Hare, la cuota Droop terminó imponiéndose porque:

  • En primer lugar, garantiza que una mayoría absoluta de los votos cuente con representación. En el caso de una elección uninominal, un candidato obtiene la mayoría absoluta si obtiene la mitad más uno de los votos. Por tanto, si traducimos que para M=1 la cuota a emplear es 1+[Votos/(1+1)], para una magnitud M la cuota empleada seguirá tal que 1+[Votos/(M+1)].
  • En segundo lugar, ello garantiza la maximización de los votos que pueden ser trasferidos a otros candidatos. Como hemos señalado anteriormente, la cuota Droop es la mínima cantidad de votos necesaria para obtener un escaño (es, de hecho, la barrera electoral efectiva para varios autores), de manera que con la cuota Hare se exige a un candidato un número más elevado de votos para ser electo, luego existirán menos votos trasferibles.

3. Conclusiones

Los sistemas electorales son el fundamento de la representación política en tanto constituyen los mecanismos de conversión de la voluntad popular en los decisores. Ninguna sociedad humana está libre de complejidad y de cambio, de manera que la configuración de estas reglas permite traducir concretas demandas sociales al modo de hacer política: desde la prioridad de plasmar la variedad cultural, étnica e ideológica de un pueblo hasta la garantía de estabilidad gubernamental, todo objetivo de reforma electoral recorre un área gris que oscila entre la posible manipulación del sistema electoral y la modificación del mismo atendiendo a los principios éticos inicialmente citados. La tendencia hacia una u otra práctica será clave para determinar la legitimidad de una reforma electoral. Ninguna norma se puede concebir como perpetua, sino abierta su modificación conforme la realidad cambia. Por ello, del mismo modo que una crisis económica o social conlleva sus reformas normativas en consecuencia, ¿no debería una crisis política llevar a los legisladores a actuar en consecuencia, si los objetivos pretendidos por el sistema vigente fallan, o son otros? ¿Puede tacharse de ilegítima una reforma del sistema electoral elaborada conforme a las definiciones internacionales de democracia? Mi respuesta es negativa: mientras las elecciones sean democráticas, todo cambio en el sistema electoral (en coherencia con estos principios) atiende a motivos tácticos o estratégicos, del mismo modo que los legisladores pueden elegir entre varias opciones en cuestiones como la política económica, fiscal, criminal… dentro de las posibilidades ofertadas por un marco constitucional y legal adecuado.

4. Bibliografía citada

  • COX, Gary, Making Votes Count: Strategic Coordination in the World's Electoral Systems, Cambridge University Press, 1997.
  • SARTORI, Giovanni, Elementos de teoría política, Alianza Editorial, 2005.
  • BLAIS, André; MASSICOTTE, Louis, Mixed electoral systems : a conceptual and empirical survey, Electoral Studies 18, 1999, pp 341-366.
  • BALINSKI, Michel L.; YOUNG, H.P., Fair Representation, Yale University Press, 1982.

Iulen Tazueco Manrique

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