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Sistema electoral


1. Introducción

1.1. Concepto de sistema electoral

Entendemos por sistema electoral al conjunto de reglas que gobiernan el proceso por el cual el elector expresa sus preferencias mediante el voto, así como por el que los votos expresados son traducidos en escaños de sus representantes. Cox (1997:38) amplía este concepto tradicional, incorporándole las reglas de partido que regulan no solo la competición entre partidos, sino también la interna de las propias formaciones que concurren. No obstante, los sistemas electorales no son exclusivamente aplicables a los partidos políticos, de manera que las legislaciones pueden prever (o incluso imponer) candidatos no partisanos/independientes:

  • Es habitual que en el Dáil (cámara baja) de la República de Irlanda sean electos candidatos independientes. De hecho, siempre ha existido al menos uno desde su independencia en 1922. Su influencia ha sido determinante en la formación de Gobiernos, en los que incluso han comenzado a participar recientemente, ocupando carteras ministeriales.
  • La Legislatura unicameral de Nebraska (EEUU) es formalmente no partisana, de manera que todos sus miembros son electos como independientes aunque ello no obsta su posible afiliación a un partido político, si bien no trasciende en el desarrollo de su actividad parlamentaria.
  • En cambio, la Constitución portuguesa de 1976 restringe las candidaturas para su Asamblea unicameral a los partidos políticos. No obstante, sí que pueden concurrir candidatos independientes en las listas de partido.

Los sistemas electorales entran en funcionamiento en los procesos de elección de toda clase de poderes del Estado, luego no se circunscriben a las elecciones legislativas sino también a las ejecutivas y a las judiciales. EEUU sería de nuevo ejemplo de estas dos últimas categorías. El objeto de este artículo se va a centrar casi exclusivamente en las elecciones legislativas directas, es decir, aquellas que se determinan por el voto popular sin ninguna clase de proceso intermedio (como caso contrario encontramos la elección indirecta de los senadores autonómicos en España, o las elecciones presidenciales estadounidenses, donde los votantes eligen compromisarios que posteriormente reunidos eligen al Presidente).

1.2. Fundamentos éticos

Las elecciones populares son el corazón de la democracia representativa (Cox), y su trascendencia es tal que la propia Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 reconoce en su artículo 21.1 el derecho de toda persona a la participación en el Gobierno de su país (sic), directamente o por medio de representantes libremente escogidos. Ello incluye explícitamente el sufragio indirecto, anteriormente mencionado, luego no puede ser considerado menos respetuoso con los derechos políticos reconocidos. De hecho, en los casos mencionados en el apartado anterior, tanto los compromisarios (EEUU) como los representantes de las Asambleas de las Comunidades Autónomas han sido previamente electos por sufragio directo y universal. Ello da pie a la posterior adición que hace el 21.3, que afirma que la base de la autoridad del poder público (es decir, lo que la dota de legitimidad) es la voluntad popular expresada mediante elecciones auténticas.

Encontramos en este precepto las condiciones necesarias para considerar justas unas elecciones. La idea de justicia electoral es a menudo confundida con la idea de representatividad, si bien esta última constituye uno de los posibles objetivos tenidos en cuenta en la configuración de un sistema electoral concreto. Esta idea no es mencionada en la Declaración de 1948, y de ella tampoco puede desprenderse. En realidad, todo sistema electoral es válido desde una perspectiva de los Derechos Humanos si las elecciones regidas por aquellos son, simultáneamente:

  • Celebradas con periodicidad, si bien no se especifica ninguna frecuencia concreta. En la práctica se interpreta como un intervalo no indebidamente largo, en torno a unos cinco años. Siguiendo este criterio, podríamos ver un contraejemplo en el caso de Sri Lanka, que no celebró elecciones parlamentarias entre 1977 y 1989, y otro en el Consejo Legislativo Palestino, que desde su instauración en 1996 fue renovado por última vez en 2006.
  • Celebradas por sufragio universal e igual, lo que no implica que universal englobe al conjunto de la población, considerándose aceptables aquellas restricciones relativas a la edad mínima para votar y a la restricción de la participación electoral a los ciudadanos de la jurisdicción, o bien de aquellas con las que exista un acuerdo. Por ejemplo, los ciudadanos de la UE tienen derecho a participar en las elecciones al Parlamento Europeo por cualquiera de sus Estados miembros. Asimismo, que el sufragio debe ser igual significa que debe respetarse el principio de un ciudadano, un voto. Este principio encuentra su razón de ser en dos movimientos históricos:
  1. La existencia del llamado voto plural, que permitía a ciertos electores estar inscritos en varias circunscripciones y votar en todas ellas, como sucedía en las elecciones a la Cámara de los Comunes británica: por ejemplo, un elector que cumpliera con los requisitos pertinentes podía votar tanto por la circunscripción donde residía como por la de aquella Universidad en la que estudiaba. Este desequilibrio se corrigió con la aprobación del Representation of the People Act 1949. Esta realidad sería mantenida a nivel local hasta su completa eliminación en el año 1969 excepto para la City de Londres (el distrito financiero), donde se reconoce el sufragio no solo por razón de residencia sino también por la condición de empresario, sujeto a restricciones. En este sentido, el City of London (Ward Election) Act 2002 permite al empresario contar con un voto por cada cinco empleados suyos (hasta los 50) y uno por cada 50 una vez superado el exceso. Mientras que los partidarios de esta excepción argumentan que asegura la representación de la gran actividad económica de la City frente a una escasa población fija, los detractores lo califican como una situación plutocrática (esto es, aquella en la que el Gobierno queda prácticamente en manos de los ricos).
  2. La existencia del llamado malapportionment, que implica fuertes diferencias en el ratio de habitantes (o electores, dependiendo de la base empleada para la distribución) por escaño entre circunscripciones, lo que implica una sobrerrepresentación injustificada de ciertas áreas de la jurisdicción en cuestión. Una de las primeras críticas contemporáneas a esta desigualdad fue la reforma de la Cámara de los Comunes del Reino Unido en 1832, que eliminó los llamados burgos podridos, que eran circunscripciones con escaso censo electoral y una elevada sobrerrepresentación. Un ejemplo claro era la circunscripción de Old Sarum, que contaba con dos diputados para sus siete electores en el momento de la reforma. Asimismo son conocidos los continuos casos detectados en los Estados Unidos en las elecciones a su Cámara de Representantes y a las cámaras bajas de sus Estados. Inicialmente, el Tribunal Supremo rechazó intervenir para eliminar el contraste entre la representación de circunscripciones en el caso de Colegrove v. Green (1946), cuyos demandantes ya plantearon como posibles criterios para el diseño de circunscripciones la compacidad, la contigüidad y la igualdad de población, si bien el Tribunal Supremo se declaró incompetente para evaluar tales criterios, en parte porque vulneraría la previsión constitucional que garantiza en el Senado la igual representación de los Estados con independencia de su población (si bien su naturaleza es de cámara territorial, y además las condiciones son iguales para todas las circunscripciones, mientras que en el caso examinado se estaba favoreciendo deliberadamente a unos distritos sobre otros). Esta regla sería posteriormente casada tras Baker v. Carr (1962), pero el caso más significativo es Reynolds v. Sims (1964), en cuya decisión se proscribió no la sobrerrepresentación en sí, sino un uso desproporcionado de la misma.
  • Celebradas por voto secreto, es decir, anónimo. Debe garantizarse tanto la ausencia de coacciones al elector como de medios que permitan identificar al votante o a la decisión que este ha tomado a lo largo del proceso. Así, un ejemplo de vulneración clara de este principio son las elecciones plebiscitarias italianas de 1934, en las que las papeletas favorables a las candidaturas fascistas estaban coloreadas con la bandera nacional, y las contrarias estaban en blanco. Además, se obligaba al elector a entregar a las autoridades electorales la papeleta no empleada, lo que permitía la rápida identificación de la oposición. Caso problemático es la garantía del anonimato del voto de los electores analfabetos. En tal caso se admite la adopción de procedimientos equivalentes para la asistencia en el voto de estas personas, o bien puede simplificarse la propia papeleta, como es el caso de la India, para cuyas elecciones cada partido cuenta con un dibujo fácilmente reconocible por el votante.

En cambio, la idea de representatividad en el sentido de proporcionalidad no es uno de los criterios enumerados por la Declaración. Es cierto que se suele asociar en Europa Continental la idea de que una mayor proporcionalidad garantiza una representación justa de los electores, si bien desde el mundo anglosajón no son pocas las voces que consideran igualmente legítimo que una mayoría de los electores cuente con una mayoría de los escaños frente a posibles interferencias de grupos minoritarios. De ello debe deducirse que todo sistema electoral puede ser considerado justo si son las propias elecciones las que siguen criterios justos. Por tanto, todo sistema electoral es legítimo si las elecciones son democráticas.

1.3. Evaluación crítica del sistema electoral

Haciendo abstracción de las ideas de justicia, los sistemas electorales son igualmente evaluados tanto desde una perspectiva económica y matemática, o bien desde una perspectiva política y sociológica. Las aportaciones de cada una son:

  • Desde la primera perspectiva, los efectos de las fórmulas y de las combinaciones de fórmulas empleadas para la conversión de votos en escaños, y la concepción de los sistemas electorales como un proceso de equilibrio análogo al mercado. Este proceso descrito por Cox (1997:6) puede resumirse de la siguiente manera: la oferta electoral viene dada por los partidos políticos; y la demanda electoral, por los votantes. Las decisiones de estos últimos vienen previamente anticipadas por sus expectativas, para su posterior ajuste en función de las restricciones mecánicas (es decir, al modo de votación) y psicológicas (esto es, la influencia del sistema en la decisión del elector). Este proceso lleva a un equilibrio en el número de partidos, de manera análoga al equilibrio en el número de empresas para un mercado. Uno de los indicadores por excelencia para la calificación de este sistema entre unipartidista, bipartidista o multipartidista (al igual que se distingue entre monopolio, oligopolio y competencia – sea monopolística o perfecta-) es el número efectivo de partidos de Laakso y Taagepera (1979), virtualmente equivalente al índice de concentración empresarial de Herfindahl. La fórmula dada para este índice, que oscila entre uno (en el caso de un único partido efectivo) y el número de partidos existente en una determinada asamblea viene dado, para cada vi porcentaje de votos válidos de cada formación parlamentaria para i = 1, 2, …, j partidos, como: n = 1 / (v1 + v2 + … + vj)
  • Desde la segunda perspectiva, la piedra angular de la argumentación es el trabajo del sociólogo, politólogo y jurista francés Maurice Duverger, que planteó en la década de 1950 una ley homónima según la cual un sistema electoral mayoritario tendía a generar un sistema bipartidista, a la par que un sistema electoral proporcional tendía a generar un sistema multipartidista. Posiblemente una de las correcciones más exhaustivas a esta ley fue planteada por el politólogo italiano Giovanni Sartori, cuya evaluación de los sistemas electorales desde la óptica de sus efectos sobre el elector y sobre el sistema de partidos corrige y desarrolla la generalización planteada por Duverger, permitiendo así el análisis de los sistemas electorales más allá de la consecución de unos determinados resultados.

Debe advertirse que los sistemas electorales son esencialmente mecanismos de trasformación de votos (inputs) en escaños (outputs), de manera que el voto del elector puede producir efectos inesperados, lo que no invalida ni inutiliza ninguna de las ramas mencionadas, pero debe advertirse que estamos ante una ciencia social, y toda ley social es no determinista. Hecha esta aclaración, conviene añadir que el propósito de los siguientes apartados es aunar los fundamentos tanto matemáticos como políticos de los sistemas electorales a través del estudio detallado de sus elementos, cuya configuración es el resultado de unos objetivos a alcanzar y de la idiosincrasia de la sociedad que adopta un determinado sistema.

2. Los elementos del sistema electoral

2.1. Número de escaños

Entendemos por número de escaños la dimensión del órgano cuya composición viene determinada por la aplicación del sistema electoral a los resultados de los comicios. En la práctica suele identificarse con el tamaño de la asamblea legislativa de una determinada jurisdicción, pero todas las previsiones sobre sistemas electorales pueden aplicarse también a elecciones ejecutivas (por ejemplo, unas elecciones presidenciales) y judiciales (como es el caso de los Estados Unidos).

El número de escaños puede ser fijo o variable. Incluso cuando la cámara cuenta con una dimensión fija puede existir cierto grado de variabilidad: por ejemplo, la Constitución irlandesa de 1937 establece una horquilla de miembros para su Dáil (cámara baja) expresada en forma de ratio, de manera que no hay más de 20,000 habitantes por escaño ni menos de 30,000; con base en el último censo. Es una ley específica la que después concreta el tamaño de la cámara. Esta modalidad podría calificarse de fija-variable porque se trata de una cantidad fija de escaños sujeta a un intervalo, y que debe actualizarse por razón de variación de la población censada. En cambio, en el caso español la horquilla de diputados en el Congreso se expresa en forma numérica, dando un intervalo de 300 a 400 miembros, que es concretada por la LOREG en 350. Sin embargo, aquí no hay variabilidad condicionada a ningún factor: ha sido una decisión de política legislativa. En otros casos la propia Constitución fija el número de escaños: así, la Cámara de Diputados italiana cuenta con 630 escaños por expresa previsión de su Carta Magna.

En cambio, otras jurisdicciones prevén una cantidad variable de escaños en función de los resultados electorales. Uno de los casos más estudiados al respecto es el de la Constitución alemana, que prevé un Bundestag (cámara baja) de 598 escaños como punto de partida. Este número puede verse incrementado en dos casos derivados de una misma característica de su sistema electoral (detallado más adelante): la obtención por parte de un partido de más escaños que en aplicación de un reparto proporcional a nivel nacional, lo que le permite retener estos escaños (conocidos como Überhangmandate). Desde las elecciones de 2013 se permite, además, compensar a los partidos «afectados» por la sobrerrepresentación resultante, obteniendo escaños adicionales. Tanto los Überhangmandate como los escaños compensatorios pueden elevar la composición del Bundestag.

En ocasiones la modificación del número de escaños en una asamblea se debe a decisiones pragmáticas para evitar una situación de bloqueo parlamentario. El caso del Jämviktsriksdag o Parlamento de equilibrio sueco es paradigma de una situación de empate técnico entre las coaliciones tanto del Gobierno como de la oposición. De los 350 escaños del Riksdag escandinavo, las elecciones de 1973 se resolvieron con 175 escaños a favor de la coalición socialista-comunista y 175 a favor de la coalición de centroderecha. Por expresa previsión constitucional las situaciones de desacuerdo se resolvieron mediante sorteo. Para evitar empates en legislaturas posteriores, Gobierno y oposición acordaron reducir el número de diputados en el Riksdag a 349, que surtiría su efecto en las elecciones de 1976. En el caso de España, la LOREG prevé en el ámbito de las elecciones locales un número de escaños impar en todos los órganos sujetos a dicha ley orgánica.

2.2. Circunscripción electoral

La circunscripción (o distrito) electoral es el área donde tiene lugar la asignación de escaños, y puede comprender tanto un área geográfica como de otra naturaleza en atención a criterios subjetivos respecto de los electores. Lo más habitual es encontrar circunscripciones geográficas, que pueden representar desde unidades casi a nivel de barrio hasta todo el territorio representado en la asamblea (el territorio nacional en el caso de los órganos legislativos de un Estado). Estos distritos pueden aparecer en un único nivel o bien en varios superpuestos. Es importante aclarar que el hecho de que dos unidades administrativas diferentes no siempre constituyen varios niveles de representación: así, en el Congreso de los Diputados español existen circunscripciones provinciales y de ciudad (Ceuta y Melilla), si bien esta diferencia es meramente administrativa, dado que no tiene relevancia a efectos de reparto de escaños. En cambio, el Nationalrat de Austria coexisten tres tipos de circunscripción considerados superpuestos porque están operativos en todo el territorio nacional: esto es, Austria está dividida en primer lugar en distritos, pero también toda la república está dividida en segundo lugar en Estados federados, y finalmente todo el Estado constituye en tercer lugar una circunscripción nacional. Por tanto, cada elector está representado por tres tipos de distrito, mientras que en España los electores votan o en una provincia o en una ciudad autónoma. En función del nivel que ocupan en la superposición, Cox (1997: 48-49) define las circunscripciones primarias, secundarias y terciarias en función del orden en que entran en juego durante el reparto de escaños: así, en el caso de Austria los distritos serían primarios; los Estados federados, secundarios; y todo el Estado, terciaria. En cambio, en el caso del Congreso español todas ellas son primarias.

Como hemos señalado antes, existen también circunscripciones subjetivas, que atienden a las circunstancias personales del votante. Encontramos varios casos:

  • En Eslovenia, dos escaños de su Asamblea Nacional están reservados a las minorías étnicas italiana y húngara, a razón de un escaño para cada una, y se rigen por reglas diferentes (cosa que no sucede en los distritos reservados a los maoríes en Nueva Zelanda) en cuanto a su elección. No siempre es obligatorio que los electores pertenecientes a una minoría se inscriban en un censo especial. Así, desde 1967 los electores cualificados para las circunscripciones maoríes pueden inscribirse en la ordinaria que le corresponda. También puede ser obligatoria la inscripción, como fue el caso de las elecciones al Parlamento de Zimbabue, donde hasta las elecciones de 1985 existían circunscripciones «blancas» y «negras» según el origen racial del votante, que no deben confundirse con las cámaras segregadas del antiguo régimen de Apartheid sudafricano (c. 1948-1994).
  • En el caso de la India no solo existen escaños reservados para las tribus reconocidas, sino también para las castas consideradas tradicionalmente como intocables (Dalit). En estas circunscripciones, reservadas para grupos socialmente excluidos, el electorado comprende toda la población del área aunque solo pueden postularse como candidatos los miembros de dichos grupos excluidos para garantizar su representación política en el Lok Sabha (cámara baja) india. El porcentaje de circunscripciones (que son uninominales) es el peso relativo de estas castas sobre la población.
  • En otros Estados se ha optado por la creación de circunscripiciones para mujeres, como sucede en Pakistán y en Ruanda, donde se establecen a nivel provincial. Ello no impide candidaturas femeninas en las ordinarias.

En función de su magnitud (es decir, el número de escaños a elegir en cada una), las circunscripciones pueden ser uninominales (si cuentan con un solo escaño) o plurinominales (si cuentan con dos o más escaños). Las primeras están más asociadas al empleo de fórmulas mayoritarias. Sin embargo, existen Estados que emplean un reparto proporcional aunque parte de (Alemania, Bundestag) o todos (Eslovenia, Asamblea Nacional) los escaños sean asignados a circunscripciones uninominales. En el caso de las plurinominales, si bien es cierto que son requisito necesario para la aplicación de una fórmula proporcional, no todas emplean una. Es el caso del Senado español, donde la mayoría de circunscripciones cuentan con más de un escaño pero estos son electos mediante voto limitado, que no se puede clasificar como fórmula proporcional. La magnitud de la circunscripción es relevante en cuanto a aspectos como la vinculación de los representantes con el elector (cuanto mayor es la magnitud, la cercanía entre ambos tiende a disminuir) y la proporcionalidad entre el porcentaje de votos y el porcentaje de escaños que ha obtenido cada candidatura con representación parlamentaria. En concreto, a mayor magnitud, mayor es la proporcionalidad, si bien Sartori (2005:288) apunta que dicho incremento es decreciente, hasta un punto donde un escaño adicional no incrementa el grado de proporcionalidad en una determinada circunscripción.

La magnitud de las circunscripciones puede ser variable en función del resultado electoral. No es un caso habitual, pero un ejemplo interesante es el previsto por la legislación eslovena para su cámara baja. Salvando los dos escaños reservados para las minorías italiana y húngara, los 88 escaños restantes se distribuyen entre 8 circunscripciones de 11 escaños, cada uno de ellos asignado a una sola subcircunscripción. Como los escaños se asignan en función de los mejores porcentajes obtenidos en estas últimas, puede suceder que una subcircunscripción obtenga más diputados de los previstos, o que no obtenga representación. Esta particularidad puede explicarse desde un ejemplo sencillo elaborado para el caso:

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