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Reglamento


El reglamento es una norma jurídica de carácter general y de rango inferior a la Ley destinada a regular las actividades de los miembros de una comunidad con el fin de establecer las bases para la convivencia entre los individuos de la misma.
Como norma jurídica, despliega su efecto jurídico pretendido desde que es publicado en el diario oficial que corresponda una vez ha sido dictado por un órgano que tenga atribuida potestad reglamentaria, de la que hace excelso reconocimiento la Constitución.
Los reglamentos no pueden regular materias reservadas a la ley ni infringir normas con dicho rango o superior. Están destinados a desplegar efectos jurídicos por tiempo indefinido de forma que su vigencia perdura hasta que se modifique por otras normas de mayor o igual rango.
De acuerdo con la doctrina mayoritaria, el reglamento constituye una de las fuentes del derecho y, a su vez, constituye una representación de las competencias atribuidas a la Administración.

1. Historia

Del absolutismo a la revolución liberal

La quiebra del sistema absolutista, que había gobernado las esferas sociales y políticas desde el siglo XVI hasta principios del siglo XIX, y la aparición de un emergente movimiento revolucionario de corte liberal, constituyeron el caldo de cultivo perfecto para consolidar el fenómeno normativo de la potestad reglamentaria. Con la consolidación del modelo liberal, la concentración de poderes en la figura del monarca tocó a su fin trasladando el poder legislativo al Parlamento, como órgano que encarna la representación de los intereses del pueblo.
Sin embargo, históricamente surgieron dos vertientes del sistema normativo tomando como punto discordante el tratamiento que el modelo liberal adoptaba para con la potestad legislativa. Aparecen entonces dos modelos normativos liberales: el sistema latino y el sistema germánico. Si bien ambos modelos compartían la defensa de la potestad reglamentaria del poder ejecutivo, como forma de asumir la competencia normativa ante la incapacidad del Parlamento de atender a la organización legislativa de la sociedad, discernían en la autoridad que se le atribuía a esta potestad reglamentaria.

Sistema germánico

Establecía una relación de igualdad entre la potestad legal y la potestad reglamentaria en el escalafón normativo, dividiendo, en función de la materia objeto de regulación, las competencias entre una y otra. No obstante, este modelo fue cambiando con el paso del tiempo y, a finales del siglo XIX, la potestad legislativa había asumido toda competencia normativa, dejando a la potestad reglamentaria en un lugar residual en este ámbito pues exclusivamente se autorizaban las emisiones de reglamentos previa autorización del Parlamento en forma de leyes.

Sistema latino

Originalmente optó este sistema por supeditar la producción normativa reglamentaria a la potestad legislativa que ostentaba el reglamento, otorgándoles competencias secundarias en esta materia. De forma inversa a lo que ocurría en el sistema germánico, el sistema latino evolucionó dotando cada vez de mayores competencias al Gobierno, que era el órgano que reunía la potestad reglamentaria, con el objeto de asegurar la ejecución legal de la normativa que previamente se había regulado mediante ley.

Desde la Segunda Guerra Mundial hasta nuestros días

A mediados del siglo XX se empieza a consolidar paulatinamente el Estado de Derecho y, con ello, se produce un aumento considerable de la labor normativa como bases de dicha consolidación. Para el caso concreto de España, si bien este fenómeno tardó unos años más que en el resto de Europa en producirse, este incremento normativo viene acompañado, o más bien provocado, por la incipiente corriente de concesión de competencias reglamentarias a multitud de entes y a la consolidación de las Comunidades Autónomas.
Estas especiales circunstancias fomentaron que la potestad reglamentaria, en gran medida, apartara a la figura de la ley pues permitía cumplir con la función de gobierno de una forma más rápida. Así se fomentó la producción de reglamentos, sobre todo desde las Administraciones públicas como representantes de la legitimidad democrática; ya no solo desde la Administración central, sino también desde las Administraciones autonómicas y locales.
Así pues, podemos considerar que la etapa actual es un fiel reflejo del auge del reglamento como elemento jurídico de regulación de las principales materias de gobierno de nuestros días.

2. Naturaleza jurídica

El Reglamento constituye una fuente del Derecho que encarna los intereses de la colectividad a la que va dirigido. Así pues se puede observar como siendo la Administración el brazo ejecutor al que se encomienda la producción del reglamento, no es en ella donde se encuentra la soberanía del mismo, pues el reglamento como fuente del derecho que es, representa los intereses de la sociedad encarnados en el Poder legislativo y, más concretamente, en el Parlamento. De esta singular naturaleza del Reglamento se desprende la posición doctrinal que defiende que, si bien es un acto de la Administración, no es un acto administrativo stricto sensu, Pirámide de jerarquía normativaya que no cumple con la función ejecutiva de la Administración sino con la potestad normativa que la Constitución le otorga.
El Reglamento se encuentra inmerso dentro de la pirámide normativa del Estado en una categoría jerárquica inferior al nivel de la ley en sentido formal. Debido pues a su rango jerárquico, se desprenden dos consecuencias fundamentales que ayudan a entender su naturaleza jurídica:

  • Respeta el principio de primacía de la ley sobre el reglamento
  • Respeta el principio de reserva de ley como límite infranqueable en relación con las materias susceptibles de ser reguladas.

3. Características del reglamento

Nos referimos a todos aquellos caracteres propios de la norma jurídica que devienen de su propia naturaleza y que sirven para diferenciar a los reglamentos de los actos administrativos. Las características de los reglamentos son:

  • Forman parte del ordenamiento jurídico en tanto en cuanto son disposiciones que modifican o crean circunstancias legales para los individuos a quien son aplicables ya sea creando previsiones, modificando otras que ya existían o derogándolas.
  • Disponen de una inderogabilidad singular que impide que su contenido se vea modificado, o incluso derogado, a través de un acto administrativo, aun siendo este de igual o superior rango. Esta especial circunstancia se desprende del procedimiento de elaboración de los reglamentos.
  • La consecuencia jurídica procedente de dictar un reglamento ilegal es la nulidad de pleno derecho del mismo; circunstancia que dejaría sin efecto su contenido y que obligaría a retrotraer la situación del afectado al estado anterior del momento de aplicación del reglamento.

4. Límites de los reglamentos

Por su condición normativa y por su especial naturaleza jurídica, el reglamento presenta los siguientes límites para su validez:

Límites formales

La Constitución Española, en su artículo 97, constituye la fuente de legitimación de aquellas entidades que disponen de potestad reglamentaria. Por consiguiente la competencia para dictar reglamentos es el primer límite formal para su validez.
La estructura jerárquica del ordenamiento jurídico español es un axioma que no se puede trasgredir por los órganos del Estado. Teniendo en cuenta esta circunstancia la jerarquía normativa que sobre la Administración que dicta los reglamentos tienen la Constitución y la ley es el segundo de los límites formales.
En consonancia con la jerarquía normativa se observa el tercero de los límites formales del reglamento pues, la observancia del procedimiento para su elaboración viene regulada por norma de rango legal (Ley del Procedimiento Administrativo Común) de acuerdo con la cual se deben respetar todos los trámites allí establecidos.

Límites materiales

El principio de reserva de ley fija los límites que la Administración no puede sobrepasar a la hora de regular materias reservadas a las leyes. De sobrepasarlos, se vulneraría el principio de legalidad y los reglamentos serían nulos de pleno derecho.
Tampoco puede la Administración dictar disposiciones reglamentarias contrarias a las leyes en tanto en cuanto una disposición de rango inferior debe respetar, en todo caso, aquellas figuras normativas de rango superior, tal y como establece el principio de jerarquía normativa. Los mismos criterios guían el principio de jerarquía reglamentaria para el que un reglamento de orden inferior no puede contradecir el contenido de un reglamento de orden superior.
Por último, resultarán ilegales aquellos reglamentos que no respeten el principio de irretroactividad desfavorable de las normas para la cual un contenido reglamentario posterior pero desfavorable no se puede aplicar a un individuo al que ya se le está aplicando el contenido de un reglamento anterior que regula la misma materia que el posterior pero cuyo contenido le beneficia.

5. Clasificación de los reglamentos

De acuerdo con el elemento que se tome como referencia para su clasificación, podemos distinguir cuatro formas de clasificar a los reglamentos:

De acuerdo con el destinatario

  • Reglamentos Generales: Se trata de reglamentos que se dirigen a todos los ciudadanos, sin precisarse características singulares de los sujetos a los que van a afectar. Sin embargo, en determinadas ocasiones queda en manos de los propios sujetos el colocarse o no en las circunstancias que determinan la aplicación de los reglamentos.
  • Reglamentos Especiales: Son aquellos dirigidos a quienes se encuentran en una situación de especial sujeción respecto de la Administración. Son los ciudadanos quienes libremente han decidido incorporarse a esa relación de especial sujeción con la Administración.

De acuerdo con la relación con la ley

  • Reglamentos Ejecutivos: Son aquellos que se aprueban con el objetivo de desarrollar las previsiones establecidas en una determinada norma de rango legal. Por esa razón su contenido es normativo y completa la regulación legal. Normalmente en la propia ley se hace la previsión de su posterior desarrollo reglamentario.
  • Reglamentos Independientes: No se conectan directamente con una Ley, y operan sobre ámbitos distintos de los regulados por las Leyes y de forma que permiten a la Administración regular sus propias competencias y cometidos.

De acuerdo con su titular

  • Reglamentos estatales: Son aquellos que emanan de los órganos de la Administración estatal.
  • Reglamentos autonómicos: Son aquellos que emanan de los órganos de la Administración de las Comunidades Autónomas.
  • Reglamentos locales: Son aquellos que emanan de los órganos de la Administración local.
  • Reglamentos institucionales: Son aquellos que emanan de los órganos de las personas jurídico-públicas.

De acuerdo con su posición jerárquica

El artículo 23.3 de la Ley de Gobierno es el que dispone que los reglamentos se ajustarán a las siguientes normas de competencia y jerarquía:

  • 1º. Reglamentos aprobados por Real Decreto del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros.
  • 2º. Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.

6. Procedimiento de elaboración de los reglamentos

El procedimiento de elaboración y aprobación de los reglamentos viene expresamente establecido en el artículo 24 de la Ley de Gobierno. Esquemáticamente, podemos advertir que el proceso de elaboración y aprobación del reglamento es:

Primera fase: Inicio del procedimiento.

La iniciación del procedimiento de elaboración de un reglamento se llevará a cabo por el centro directivo competente mediante la elaboración del correspondiente proyecto, al que se acompañará un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquél, así como una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar y los dictámenes que garantizan el acierto y la legalidad del texto.

Segunda fase: Trámite de audiencia.

Elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia, durante un plazo razonable y no inferior a 15 días hábiles, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición.
La decisión sobre el procedimiento escogido para dar audiencia a los ciudadanos afectados será debidamente motivada en el expediente por el órgano que acuerde la apertura del trámite de audiencia. Asimismo, y cuando la naturaleza de la disposición lo aconseje, será sometida a información pública durante el plazo indicado. Este trámite podrá ser abreviado hasta el mínimo de 7 días hábiles cuando razones debidamente motivadas así lo justifiquen. Sólo podrá omitirse dicho trámite cuando graves razones de interés público, que asimismo deberán explicitarse, lo exijan.

Tercera fase: Informes preceptivos.

Junto a la memoria o informe sucintos que inician el procedimiento de elaboración del reglamento se conservarán en el expediente todos los estudios y consultas evacuados y demás actuaciones practicadas entre las que se encuentran, necesariamente:

  • El informe de la Secretaria General Técnica
  • El dictamen del consejo de Estado (cuando así lo prevea la ley)
  • El informe previo del Ministerio de Administraciones públicas (Cuando afecte a las competencias de las Comunidades Autónomas)

Cuarta fase: Aprobación y publicación.

El reglamento será aprobado por el gobierno o el ministro habilitado para ello y la entrada en vigor requiere su íntegra publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Fases en la elaboración de los reglamentos


7. Bibliografía

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